De term ‘clusterbeleid’ is een vlag die de voorbije 20 jaar in Europa vele ladingen dekt. Clusters zijn een instrument om een bepaalde doelstelling te bereiken, eerder dan een doel op zich. Er is op dit ogenblik nog niet echt sprake van een vaste Europese ‘standaard’ voor de uitrol van een clusterbeleid. Tot nu toe bouwden de verschillende landen en regio’s een eigen clusterbeleid uit, vertrekkende vanuit hun specifieke context, wat heeft geleid tot heel wat variatie in de wijze waarop het clusterbeleid binnen Europa vorm krijgt. Ook de Vlaamse Regering maakt volop werk van de uitbouw van een nieuw economisch clusterbeleid. Het is een goed moment om te kijken naar de ervaringen in andere Europese landen en regio’s.
Wat onderzoeken we?
Het rapport beslaat tien hoofdstukken, die een antwoord proberen te bieden op de volgende vragen:
1. Welke specifieke objectieven beogen clusterprogramma’s?
2. Hoe worden strategische clusterdomeinen gekozen?
3. Welke selectiemechanismen en selectiecriteria worden gehanteerd om een cluster te erkennen?
4. Wie zijn de aangewezen clusterpartners en stakeholders?
5. Welke organisatiestructuur en governance hebben clusters?
6. Welke rol neemt de overheid op in clusterbeleid?
7. Welk instrumentarium wordt ingezet bij clusterbeleid?
8. Welke kansen hebben de kmo’s bij clusterprogramma’s?
9. Welke resultaten moet men monitoren en evalueren?
10. Wat zijn de succesfactoren en de valkuilen voor een geslaagd clusterbeleid?
Werkwijze
In het onderzoek baseren we ons op studiemateriaal en andere publieke documenten die een zicht geven van de stand van zaken van het clusterbeleid en de clusterprogramma’s in de diverse Europese landen en regio’s.
In elk hoofdstuk kijken we naar de actuele inzichten en trends in de algemene praktijk bij Europese lidstaten en regio’s. Er wordt vervolgens ook in ieder hoofdstuk stilgestaan bij de specifieke aanpak van onze naaste buren Wallonië, Nederland en Duitsland.
Timing
Het project werd opgestart in april 2015. Het rapport werd gepubliceerd op 6 februari 2016.
Resultaten
Het rapport geeft een analyse van de objectieven binnen de clusterprogramma’s, de aanduiding van strategische clusterdomeinen, de selectiemechanismen en selectiecriteria, de betrokken clusterpartners, de organisatiestructuur en governance van de clusters, de rol die de overheid opneemt, het instrumentarium dat wordt ingezet, de participatiegraad van kmo’s en de organisatie van benchmarking, monitoring en evaluatie. Het resultaat van deze analyse is in het rapport per item samengevat in een vergelijkende tabel, waarbij we ook specifiek inzoomen op het clusterbeleid in Wallonië, Nederland en Duitsland omdat we zo een goede mix van verschillende types van clusterprogramma’s en van aanpak kunnen vergelijken.
Het clusterbeleid in Wallonië kreeg vorm met het eerste Marshall Plan (‘Programme d’actions prioritaires pour l’avenir wallon’) in 2005. Onder de benaming ‘Pôles de compétitivité’ en ‘Réseaux d’entreprises’ functioneren zes grote competitiviteitspolen en diverse bedrijfsnetwerken. In Nederland kondigde het kabinet Rutte I in 2010 de Topsectorenaanpak aan, en koos hiermee voor een nieuw bedrijfslevenbeleid, geconcentreerd op negen economische Topsectoren. In Duitsland bestaan er parallel diverse netwerk- en clusterprogramma’s, zowel op het niveau van de federale bondsstaat, als bij de Länder. Zo is de Hightech-Strategie für Deutsland sinds 2006 het nationale kader waarbinnen netwerken en clusters worden ondersteund vanuit drie verschillende programma’s: er is een specifiek kmo-programma onder de naam ‘Zentrale Innovationsprogramm Mittelstand’ (ZIM) van het federaal ministerie voor economie en technologie (BMWi); een tweede programma heet ‘GO-Cluster’, is gericht op ondersteuning van clustermanagement, en gaat eveneens uit van het BMWi. Een derde programma, ‘Spitzencluster Wettbewerb’ van het federaal ministerie van onderwijs en onderzoek (BMBF), ondersteunt op wedstrijdbasis periodiek telkens vijf speerpuntclusters met een zeer hoog onderzoeks- en innovatiepotentieel.
Het succes van een cluster wordt in zeer sterke mate bepaald door de kwaliteit van de serviceportfolio van de clusterorganisatie. Deze staat in voor het management van de cluster, en dient een ruime maar gerichte waaier aan ondersteunende activiteiten en diensten voor de partnerbedrijven te ontwikkelen. Hierin ligt ook de hefboom voor een succesvolle participatie van kmo’s in de clusterwerking. Andere cruciale succesfactoren liggen in de aanwezigheid van sterke clusterpartners, het inzetten op de combinatie van R&D en vermarkting van innovatie, en het voorhanden zijn van voldoende geschikt personeel voor de bedrijven in de clusters.
Om een goede clusterbeleidsvoering te hebben, is het van groot belang dat er een geïntegreerd beleid wordt uitgebouwd. Er dient een goede beheersstructuur voorzien waarin alle relevante private en publieke actoren mekaar vinden en waarbij men op een goede financiële en technische ondersteuning kan rekenen. De Europese praktijk gaat uit van een klassiek Triple helix-model, een driehoeksverhouding van ondernemingen, overheid en kenniscentra. Dit evolueert naar een Quadruple helix-model, waarbij ook de ‘civil-society’ als stakeholder betrokken partner is. Valkuilen bij de uitbouw van het clusterbeleid zijn onder meer dat clusters te breed of net te eng worden afgebakend, dat de clusterstructuren die worden uitgetekend te zwaar zijn en te weinig op nieuwe ontwikkelingen of uitdagingen kunnen inspelen, en dat de weg die de clusters afleggen, onvoldoende gekaderd is in het uiteindelijke objectief dat de overheid met de clusters wil bereiken.
Bij de analyse van de buitenlandse voorbeelden die als ‘good practices’ gelden, treedt telkens naar voren dat clusterbeleid altijd maatwerk blijft. Er bestaat geen ‘one size fits all’-recept voor succes. Europese regio’s verschillen in economische performantie, competitiviteit, institutionele capaciteit, politieke kracht, functionele rol, innovatiecapaciteit,… Het profiel van een regio op deze dimensies bepaalt de keuzes inzake objectieven, instrumenten en de omvang van een clusterbeleid. Wat werkt in het buitenland is daarom nog geen ideale aanpak voor de eigen regio.